吴松泉
今天是2024年12月10日，中国第一家轿车合资企业——上汽大众将举办成立40周年庆典活动，之前，其两家股东上汽集团与大众汽车集团已经签署延长合资协议，将上汽大众的合资期延长至2040年。
2024年是一个特别的年份，除了我国第一家轿车合资企业（上海大众）成立40周年外，还有第一家越野车合资企业（北京吉普）营业40周年，对外合资正式开启了我国汽车产业发展的新纪元，奠定了我国汽车大国的基础；我国工业领域第一部产业政策（《汽车工业产业政策》）发布30周年，第二版产业政策（《汽车产业发展政策》）发布20周年，习近平总书记提出“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路”重要指示10周年。
这么多的重大事件，为什么碰巧都发生在带“4”的年份，笔者认为肯定不是巧合，而是有大量的前期铺垫和孕育，是瓜熟蒂落，是水到渠成。站在这样一个特殊的时间节点，笔者一直想写点东西，以此来纪念和总结40年的发展历程、辉煌成就，并从中汲取经验和智慧，启迪和指导未来。由于涉及1980～1990年代的历史情况，笔者也查阅了相关资料，并向有关的行业前辈请教，试着写了这篇文章，权当抛砖引玉，仅供业内参考，并欢迎批评指正。
笔者长期研究汽车政策，参与了过去20多年很多重要政策的研究制定工作，从政策维度来总结，改革开放以来，大体上可以分为4个10年。第一个10年是改革开放初期到1993年。我查了有关资料，1980年代初产业政策的重点是推进汽车工业调整改组、商用车产品升级换代及轿车工业合资。1983-1985年，落实中央领导关于轿车可以合资的指示，成立北京吉普、上海大众、广州标致等轿车/越野车合资企业，开始对外合资和技术引进。1987年，国务院北戴河会议确定了加快发展轿车工业的战略，并确定“三大三小”生产布局（后增加了两微）。第二个10年是1994-2003年，以1994年国务院发布《汽车工业产业政策》为标志，核心是规范汽车工业合资合作和促进规模化、集团化发展。第三个10年是2004-2013年，以2004年《汽车产业发展政策》发布为标志，核心是适应加入WTO新形势，引导汽车产业提高国际竞争力。第四个10年是2014年至今，2014年5月，习近平总书记作出“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路”重要指示，为我国汽车强国建设指明了方向、谋划了路径，并由此大幅强化和完善了新能源汽车政策体系，推动了新能源汽车产业大发展。四个阶段的政策，对推动产业由小到大、由弱到强发挥了不可或缺的重大作用。
40年来，我国汽车产业从“缺重少轻、轿车几乎是空白”到今天世界汽车产销第一大国，从落后的传统汽车生产到世界第一新能源汽车产销国，从几乎没有汽车出口到出口世界第一，从对国民经济有重要影响的产业到经济社会发展的战略性、支柱性产业。盘点40年的产业发展历程、政策变化和调整，笔者认为，汽车产业大发展首先应归功于改革开放和我国经济社会的快速发展，从汽车产业和政策角度来说，很重要的是处理好了以下几个关系。
1、开放搞活，处理好对外开放与对内开放的关系。梳理过去40年的政策变化，开放一直是一条重要主线，那就是充分考虑国内企业的发展基础和条件，对外开放到一定程度后，加快对内开放；在整车制造领域包括电动汽车领域，对内开放优先于对外开放。
首先是对外开放，从严格的审批限制到全面开放。1980年代初，中央决定轿车工业可以对外合资，通过轿车合资，以产顶进。对外开放，揭开了汽车产业大发展的序幕。随后，1983年北京吉普越野车项目签约，1984年上海大众轿车项目签约，多个合资企业陆续成立。长期以来，我国对外商投资汽车整车、发动机项目有严格的股比限制，并辅以多项要求。加入世贸组织后，相关限制和要求不断放宽或取消，根据有关文件，到2022年已全面取消整车项目的外资股比限制，汽车领域全面对外开放。而之前，纯电动乘用车领域，已经先于传统燃油车领域开放（2018年），如特斯拉在华独资建厂，有效地发挥了鲶鱼效应，带动了中国整个电动汽车产业的提升和发展。回望40年发展历程，可以说，我国汽车产业正是抓住了外商投资与合资合作的历史性机遇，才取得了历史性的成就，实现了历史性的突破。
其次是逐步对内开放，并且对内开放先于对外开放。1980年代中央确立了“三大三小两微”的轿车布局，上述轿车项目全是国有企业为主体。长期以来，国家产业政策对汽车生产（含轿车）资质严格管控，对新建汽车企业实施严格的审批制度，事实上不允许民营企业进入轿车生产领域。1990年代末，由于看好国内轿车市场前景，一批民营企业如吉利，地方国资如华晨、奇瑞、哈飞、昌河等，开始探讨进入轿车生产领域，后被允许以6字头（客车）产品销售。随着中国加入世贸组织，国家调整了产业政策，允许吉利、长城、比亚迪等民营企业，华晨、奇瑞、悦达、哈飞、江淮等地方国企进入轿车（7字头）生产领域，并开展全系列乘用车生产。随着电动化的发展，2015年国家也调整了新能源汽车投资管理和准入政策，允许一批业外的民营和地方国企进入电动乘用车生产领域。目前，虽然国家对新建汽车项目仍实施管控，但重点已经转为支持有创新能力、核心竞争力的企业进入和规范现有企业扩能。
需要强调的是，我们今天在看待这段历史时，应要充分考虑当时的经济社会发展状况、经济体制、宏观导向以及汽车工业和管理实际。
2、创新为本，处理好技术引进与自主创新的关系。自主创新一直贯穿了40年汽车产业的整个历程，可以说是汽车产业发展的核心主线。过去40年，乘用车领域实现了引进技术主导到本土创新主导的转变，商用车领域则是通过引进外资的技术，不断嫁接改造提升自主技术，最终形成了具有较强竞争力的汽车本土品牌、本土企业和本土产业链供应链。
长期以来，我国汽车产业的重要目标是通过引进外资建立整车合资企业，带动外资零部件企业投资，建立国内汽车产业链供应链，通过技术引进，消化吸收再创新，发展中国本土品牌和本土汽车产业。
改革开放以来，主要合资企业中方（国企）基本都是主要依赖旗下整车合资企业发展，合资企业贡献大部分的产销量、营收、利润等。随着合资企业中方能力的增强，国家适时调整产业政策，强化自主创新，在2010年前，主要合资企业中方集团通过充分利用合资合作积累起来的技术和产业资源，陆续推出自主品牌的乘用车产品，近10年来，更是对自主业务大举投入，自主板块对集团的贡献已大幅提升。独立发展的汽车企业集团，更是充分受益于合资合作建立起来的良好汽车产业链供应链及技术、人才、市场等资源，锚定自主创新和自主品牌，已经涌现出了多家产销在100～400万辆的自主品牌汽车集团。部分企业更是抓住了电动汽车发展的机遇，实现了跨越式发展。
3、目标引领，处理好顶层设计与战略战术的关系。我国每个重要时期都很重视产业发展的顶层设计和发展方略，都明确了产业发展的目标、路径和任务。同时，每个时期，都围绕目标和任务，出台了若干个具体的实施细则，二者相辅相成，共同引导产业向既定方向迈进。
四个10年发展阶段，其实对应的是四个时期的不同的政策目标、重点和体系，每个时期，都有相配套的若干项政策。比如，笔者曾深度参与了2004年《汽车产业发展政策》研究和起草工作，该政策明确了加入世贸组织初期汽车产业发展的总纲和政策框架。据了解，有关部门为了落实该政策，出台了超过20项实施细则。
新能源汽车发展方面，我国尤其重视加强产业发展的顶层设计和前瞻布局，系统谋划目标导向、创新驱动、需求牵引为核心的新能源汽车国家战略，并及早确立了技术路线和“三纵三横”研发布局，坚持并持续筑牢纯电动、插电式混动和燃料电池三大技术战略路径。在国家战略指导下，我国建立了产业发展部际联席会议制度，强化组织领导和统筹协调，形成了有效的工作推进机制。央地协同建立了全方位、多角度、多途径的支持政策体系（累计几百项政策），覆盖研发、生产、销售、使用、回收等产业链各环节，形成了系统全面支持，并不断优化支持完善。产业链企业作为创新的主体，不断加大企业研发投入力度，产业创新体系逐步健全，技术创新能力实现显著提升。
4、顺应市场，处理好政府引导与市场主导的关系。长期以来我国都非常重视产业政策的作用，但这种作用更多是在“引导”，通过定规则、制标准、优环境、建生态，引导产业规范有序发展，并且政策关注的重点还是整车。企业是市场竞争的主体，毫无疑问，广大汽车及产业链企业是产业成长发展的决定性力量。
自从我国1993年确立发展社会主义市场经济以来，一直高度重视发挥市场配置资源的基础性作用或决定性作用，我国汽车产业在重视政府政策引导的同时，也高度重视市场在资源配置方面的主导作用。对于幼稚产业、发展初期的新兴产业，政府扶持是必要的。汽车产业的发展壮大、新能源汽车成长进步，一直离不开产业政策的作用。对于整车企业，一直坚持兜住底线、适度管控的原则，而对产业链，则基本是全面开放，由市场主导。
首先，广大的汽车及产业链企业是汽车产业大发展的根本和主导性力量。潜力巨大的汽车市场，逐步增强的中国加工制造优势，吸引了众多中外企业进入汽车产业，并成长壮大，部分企业成长为世界级的汽车企业、汽车供应商。正是看好改革开放后中国的发展前景，大众、丰田、通用、现代等主流外资车企投资中国，曾赚的钵满盆盈。新能源汽车领域是体现最充分的。国家政策支持和增长潜力大、需求多元、开放包容的超大规模市场，极大激发了新能源汽车领域的创新创业活力，涌现出了一批优秀的企业和企业家。传统车企主动拥抱电动化大势，“造车新势力”已成为引领产业变革的重要力量，同时也有力带动了上下游产业投资和技术进步，一批产业链关键环节企业迅速崛起。
其次，产业政策坚持问题导向，着力规范行业秩序和推动行业健康发展。汽车制造业是规模效益突出，且属高投入、高创新、高风险的行业，再加上我国对地方政绩考核要求和以间接税为主的税制，产业政策从引导提高资源配置效率、引导产业结构优化的角度，对新建汽车生产企业和新增产能实施管控是必要的，甚至也有迫不得已的一面。同时，通过不断加严标准法规及事中事后监管来加强对汽车产品安全、环保、节能等监管。对汽车零部件，1994年后则基本上完全对外开放。
5、适应发展，处理好政策创新与制度创新的关系。40年的探索和实践，我国不断完善适应汽车产业发展需要的监管框架、基本制度，还建立起了保障制度实施的配套政策体系。这两者，都是根据汽车产业实际和政府实际，不断优化、完善，不断创新，使之更好的适应汽车产业发展需要。
40年以来，通过借鉴发达国家经验和并结合国内实际，建立和完善了汽车产业发展的基本制度。比如汽车准入管理从《目录》到《公告》、3C，投资项目管理由审批制到备案制，尾气排放管理从型式批准到环保信息公开，建立了燃料消耗量管理、汽车召回、汽车授权经销、二手车出口、研发创新等相关制度，完善了汽车税收、机动车登记注册、二手车流通、维修、报废、在用车年检等制度，汽车进口由严格管控到完全开放等。
政策创新是制度创新的具体体现和实施手段，汽车相关政策大体分为规范约束和鼓励支持两类，都注重底线思维，并注重内容创新、方法创新、手段创新，有力推动了产业发展。比如，新能源汽车发展，20多年来，我国锚定电动汽车发展不动摇，在国家战略的指引下，实施了一系列有效的政策措施，取得很好的政策效果。这些政策措施都有很强的针对性、有效性，都会根据产业情况适时调整，比如科技创新支持政策，支持的重点、方向、力度、途径等不断优化调整；财税支持政策更是如此，创造性的与技术指标挂钩，促进了技术先进的产品和企业扩大市场需求；此外，还创新性的提出了双积分管理、沙盒监管、各类试点（如燃料电池、公共领域全面电动化、换电、自动驾驶准入、双智城市、车路云一体化等）等适应产业创新发展的政策措施。再比如汽车消费是汽车产业发展的关键支撑，汽车消费方面，在汽车进入家庭这一问题上，各方一直争议很大，1994年《汽车工业产业政策》提出“国家鼓励个人购买汽车”的原则。直到2001年3月，轿车进入家庭终于被写入国务院《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，这直接带动了汽车产业和消费政策的全面调整，2004年《汽车产业发展政策》更是将汽车消费单列一章，提出14条政策措施。经过多年的清理，原来制约汽车消费的不合理政策绝大部分都已被废除。
当前汽车产业“转型升级攻坚期、产业技术变革期、结构调整阵痛期、焕新升级承压期、从出口到出海切换期”五期叠加，产业生态、行业格局、产业布局正在加速重构。对于汽车产业来说，高质量发展是当前的中心任务，笔者认为，当前最重要的是三件事，一是加速发展以低碳汽车、电动汽车、智能网联汽车为代表的新质生产力，推进汽车产业向低碳化、电动化、网联化、智能化转型。二是坚持长期主义、本地主义、互利共赢等原则，推进汽车产业国际化持续健康发展。三是加快建立市场化、法治化、国际化、公平竞争的市场环境，严防和打击“内卷式”恶性竞争，引导汽车产业规范有序发展。
站在40周年的重要关口，回望40年的探索和实践，笔者认为，以前的汽车政策法规肯定不完美，但瑕不掩瑜。下一步，我们应充分借鉴和继承40年来的汽车产业发展和政策制定好的经验，根据新阶段新任务新要求，贯彻落实《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，按照构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、构建支持全面创新体制机制、完善高水平对外开放体制机制等要求，抓住汽车产业、汽车社会、政府治理中的主要矛盾，进一步强化顶层设计、市场主导、创新引领、开放包容，强化法治管理、高效治理、统筹协调，坚持与时俱进、统筹发展与安全，加快实现汽车产业治理体系和治理能力现代化，持续健康、平稳有序地推进汽车产业高质量发展和汽车强国建设。
（作者吴松泉，教授级高级工程师，长期研究汽车产业和政策，现就职于中汽中心中国汽车战略与政策研究中心）
余 宁 众擎资本管理合伙人